在本节中，我们谈的是政府和整个经济之间的关系。下节具体谈到公共经济部门；
因此，本节比较侧重谈与私营部门的关系。
（一）政府的职能
政府在许多方面的活动是同经济增长有关的。我们认为，政府的九种职能如下：维
持公共事业、影响态度、确定经济制度、影响资源使用、影响收入分配、控制货币数量、
控制波动、保证充分就业和影响投资水平。在前面几章中，当我们在比政府活动广泛得
多的范围内谈及这些问题时，我们已经谈到过这些问题了。因此，在下面几段中，我们
只需对有关问题作一总结。
第一，公共事业。政府的主要职能是维护法律和秩序。除此之外，随着时间的推移，
又增加了其他公用事业——公路、学校、公共卫生、调查、研究等等，项目还在不断增
多。与这些对内职能并列的是政府与其他国家政府关系中的对外职能——保护公民、缔
结条约、宣布战争等等。关于公共事业，无需说得很多，因为在本章的下一节中将谈及
这些问题，在本节中，我们只谈政府和私营经济部门之间的关系。
第二，态度——对工作、节约、家庭规模、外国商人、收入差别、等级制度、社会
流动、赚钱、视牛为神物的现象和新技术的态度。我们已多次看到，经济增长在多么大
的程度上取决于社会采取一种有利于经济增长的态度，而不是采取一种不利于经济增长
的态度。政府在决定这种态度方面起着重大的作用。诚然，政府受到舆论的限制；它们
不能远远走在舆论之前。也不能远远落在舆论之后。但是，同样正确的是，它们对舆论
有导向作用。著名官场人物的言论和文章，加上立法机构采取某种行动或拒绝采取某种
行动的决定，是造舆论过程的一部分。某些国家的政府与别的国家政府相比在制造舆论
或违背舆论方面的活动余地大一些，其原因是它们的人民或者对它们更为信任，或是对
它们更为害怕。
在这种情况下，政府行使领导职能。它们与社会上的其他许多人——牧师、报纸主
编、工会领袖、教师及其他讲话有份量的所有人——共同行使这种职能。在稳定的社会
中，政府干预的事情极少：它愿意让牧师去对出生率发表意见，或者让科学家去对人造
肥料发表意见，但是在迅速转变的社会中，政府对任何事情都不能掉以轻心。由停滞走
向经济增长的社会在生活的各个方面——宗教、阶级关系、伦理、家庭生活等等——都
会出现紧张，因此政府领导人对各种问题，即使不去规定法规，也得经常发表看法，而
在比较稳定的社会中，政治家们愿意把这类问题交给其他机构去处理。也正是由于这个
原因，在一次革命（不管是暴力革命还是和平革命）以后，新政府通常随即在生活的大
多数方面——教会、报纸、法律、专业、军队、银行、大学、工业等等——将旧领导人
撤换，而代之以政见相同的新人，因为只有这样，政治家们才能放心地去再次只管理他
们“正常的”事务，因为他们知道，在其他方面，会朝着他们所赞成的方向引导舆论。
革命者如果不把革命扩展到每一个主要的社会机构，就休想达到他们的目标或者保住政
权。
下面谈谈经济制度。每一个政府都必须表明对这样一些问题的态度，即它赞成大规
模还是小规模企业、竞争还是垄断、私人企业、合作社还是公营企业，以及它的态度靠
法律还是靠行政行动来支持。它还必须使法律条文既公平，又富有鼓励性。因此，法令
全书载有有关合同、土地所有权、公司、合伙、合作社、工会、垄断及家庭财产的详细
法律。还有一套行政机构来管理或帮助（以资金或咨询来帮胁）私人机构：反托拉斯机
构、合作部门、农业推广机构、政府信贷机构等等。在所有这些问题上，尚未出现经济
增长的国家的法律和惯例往往不适合于经济增长。因此，在经济发展的初期，花许多时
间来为经济增长创造比较合适的新的法律和行政机构是大有裨益的。
需要由政府来影响资源的使用，因为决定资源使用的主要因素价格机制所产生的结
果并不总是为社会所接受。我们已经碰到过好几个这样的例子。例如，保护资源的问题
（第三章第三节（三）和第六章第一节（二））；个人使用土壤、水、森林或矿藏地层
的方式可能被认为过于浪费，或者政府希望开发某些基本资源——例如，整个江河流域
——的方式可能需要它在整个地区对土地的使用加以控制。与此有关的是通过区域划分
活动控制土地使用的整个问题；如果要使城镇象样地发展，使工作区、住宅区和文娱区
适当分开，这在城镇中尤其重要；但是，在乡村，也需要在某种程度上划分区域，以防
非农业活动侵占过多的肥沃土地；还需要对工业的地点有所控制，以防过于集中、过于
分散和出现萧条地区（第二章第二节（二）和第四章第一节（三））。还有普遍存在的
过分专业化的问题，从而使得限制某些活动（例如对有成为单一经营危险的出口作物征
税或对公路运输颁发许可证）或以保护、补贴等方法来鼓励另一些活动（例如工业化）
看来可能是可取的。有些国家的政府为了改变消费格局还直接控制资源，例如它们限制
生产或进口奢侈品或者它们对生产牛奶进行补贴，而另一些国家的政府则通过影响收入
分配来间接影响消费。
收入分配使欠发达国家遇到的问题特别困难，因为它们希望既要做到平等，又要富
有刺激性和实行高度节约。经济增长要求对有技能、从事艰苦劳动、受过教育、承担风
险和愿意负责的人的报酬有适当的差别。经济增长还要求在增加的国民收入中，应有适
当的部分作为储蓄，而不是落入那些把收入用于消费上的人的腰包。收入最低的阶级—
—非熟练工人，甚至也许还有农民——不属于其收入增加有利于经济增长的两类人；如
果只考虑差别和储蓄，那么与其他阶级的收入相比，他们的收入就不得不减少而不是增
加（见第四章第二节（二）和第五章第二节（二））。另一方面，在那些地主不作什么
生产性投资的国家里，惩罚地主对增长不会有多大作用。但是，惩罚赢利可能会严重阻
碍增长，因为这会使人失去投资的积极性，也会使公司失去进行新投资的资金。因此，
作出通过税收来收取大量利润的决定会产生严重后果。如果国家把收入花在扩大穷人的
消费上，结果会降低储蓄率，利润税收应当用于生产，用在教育和资本形成上。第二，
应通过政府金融机构，比如开发银行，把一部分收入留出来用于为生产性企业提供资金。
第三，如果要减少刺激，政府本身必须率先建立新工业，在肯冒大风险的刺激太小的情
况下，必须更加愿意保证获得适当的收入。在欠发达国家觉醒的时候，它们看到的是这
样一个世纪：人人都愿意同时骑两匹马，一匹是经济平等的马，一匹是经济发展的马。
苏联已经发现，这两匹马不会朝一个方向走，因此，已放弃其中的一匹马。其他欠发达
国家也必须作出自己的选择。
如果货币全部是由贵金属制成的，政府无需控制其数量，虽然，为了保证其纯度，
可控制钱币的铸造。但是目前，货币通常是由实值低于面值的材料制成的，所以如果政
府对货币的数量不加控制，私人就会大量铸造，以致物价飞涨，直至每个钱币或每张纸
币的票面价值与实值相等时为止。如果货币是由纸张或贱金属制成的，对其数量必须严
加控制。可采用自动的制度加以控制。例如，在实行金本位制的情况下，中央银行发行
的货币量由它掌握的黄金量决定。在英国的殖民地货币制度中，银行或货币机构发行的
纸币必须以同样数量的英镑证券为后盾。另外，对货币数量可能不是实行自动控制，而
是有意加以控制；这就是说，政府有权根据自己的判断发行或收回货币，而不管是否有
黄金或证券作为后盾。同样，作为工业国家最重要的货币的银行存款量可由各银行自行
决定，或者由中央银行以某些自动规则加以控制，或者由政府实际上根据自己的判断通
过中央银行加以控制。根据判断控制货币数量很难做得十分明智得体。在有记载的历史
上，由于政府对这种判断力使用得不明智，许多国家一再吃苦头，所以普遍使用自动控
制制度被认为是19世纪的一大胜利。但是，20世纪出现的战争、大萧条及政府权力的增
大葬送了自动控制制度，当前流行的做法是由政府根据判断控制货币数量。在明智的政
府的手中，根据判断控制货币量具有很大的优点；但在软弱、腐败和不明智的政府手中，
这种方法同样可以造成很大的危害。
工业国家目前之所以喜欢采用根据判断进行控制的方法的主要原因之一是，可以利
用货币量的波动来推销经济方面的其他波动，从而使经济制度更加稳定。大多数国家的
政府已接受了这样一种意见：它们的职能之一是增加稳定。我们在第五章第三节（三）
中已提及这个问题，因此在这里，对工业国控制波动无需赘述了。在前面的论述中，我
们还看到，欠发达国家的主要波动是由它们无力控制的世界贸易额的波动引起的。它们
所能做的充其量就是减少这种波动对它们的国内经济的影响，办法就是防止国内价格像
外贸价格那样波动和在繁荣期间建立能帮助它们度过萧条期的外汇储备。这是一个难以
活动的领域，因为谁也无法预料未来的价格情况如何。尽管如此，大多数欠发达国家在
自我保护方面可以比现在做得更好。
工业国还根据判断控制货币供应量，因为它们已接受了在本国经济中保证充分就业
的义务。但是，就它们而言，这主要是一个解决波动的问题。另一方面，在欠发达国家，
失业的主要原因是缺乏人们借以劳动的资源。这只有靠资本形成才能解决，因为资本形
成会增加新资源或者使现有资源（例如土地）更为有用。因此，就业问题是同经济发展
的所有问题并存的。根据判断控制货币供应量只有有助于资本形成才有意义。正如我们
在（第五章第二节（一））中所看到的，在某些情况下，可以用设立信贷来促进资本形
成；在另一些情况下或者为不适当的人所掌握，设立信贷只会产生通货膨胀的弊端，而
不会带来好处。
下面再来谈谈某些政府所承担的职能中的最后一个职能，即强行提高投资水起来加
快发展速度。我们在第五章（第二节）（二））中已经看到，在政府不干预的情况下，
国内储蓄率主要取决于利润与国民收入的比率。利润少储蓄就少，随着资本主义部门的
扩大，储蓄就增加。为什么这样确定的比率被认为是最理想的比率，原因并不很清楚。
此外，拥有剩余劳动力的国家实际上不用实际成本就可以进行某些形式的资本形成；在
这种情况下，不采取一些有用的措施是没有意义的。另一方面，只有用强制手段——向
农民和地主征税——或通过通货膨胀才能提高国内储蓄率。是否应采用这种强制手段是
一个政治问题，各国必须根据自己的情况自行解决。日本政府在一种情况下“解决了这
个问题”，加纳政府在另一种情况下解决这个问题，但是俄国政府在30年代采取的强制
手段遭到了农民的激烈反对，造成数百万人死亡。像印度这样的国家现在不得不面临的
最大政治问题是，它能否用强制手段使国内储蓄率提高一倍或两倍，而又不招致人民的
仇恨和引起大规模的暴力行动。
正如上面所列的政府职能所表明的，政府可以进行有益活动的范围是非常广泛的。
而且，在欠发达国家，这种活动范围甚至比在发达经济中还广泛。例如，在欠发达经济
中，研究在更大程度上取决于公共基金，而不是私人基金；政府必须更加关心态度问题；
价格机制的作用还发挥得不够充分；政府需要做更多的开拓工作；储蓄问题还比较大；
需要减轻的贫困现象较多，等等。另一方面，欠发达国家的政府承担范围广泛的职能的
能力不如比较发达国家的政府。它们的行政管理往往比较落后，效率较低，可用于政府
活动的那部分国民收入更小。这是经济增长中的另一个矛盾现象。正如穷国需要比富国
多储蓄而又不能储蓄那么多一样，穷国也需要比富国有更多和更好的政府活动而得到的
却是更少和更差的政府活动。事实上，如果不考虑有关政府的能力，抽象地考虑一个政
府应行使什么样的职能是无益的。很容易使经济欠发达国家的政府承担过多的职能，很
明显，让它们仅限于承担力所能及的职能比让它们承担范围过广的职能要好。
这同国际技术援助计划特别有关。正如国内储蓄得到外来资金的补充一样，国内治
理也可得到外来帮助的补充。因此，帝国政府如果愿意有能力帮助它们的臣民，即对行
政费用提供补贴、提供合格的人才、为那些国家建立比它们以其它方式建立的效率高和
不那么腐败的政府。但是，殖民地政府在意志方面往往缺少它们在效率方面的提高，因
为并不是所有的殖民地政府在它们的计划中都把提高人民生活水平的措施列于首位。帝
国政府未能使它们的臣民相信，这是它们的意图，结果到处为民族主义领导人所利用，
他们声称，他们更加关心人民的利益。但是，并不是所有独立国家的政府都特别关心提
高生活水平；在这方面，有些国家远远落在帝国政府后面。另一些国家意志虽坚强，但
往往缺乏能力。自由提供和自由接受的国际技术援助有助于弥补资金或技术之不足，对
那些知道怎样使用这些援助的政府来说，事实已经证明这种援助是非常有益的。但是，
技术援助不能替代发展的意志或施政的诚实态度。
（二）生产计划
为一种经济拟订一项全面的计划，表明政府希望把国家的资源用于何处，是可能的。
这样一项计划的统计部分采取的形式是各种表格，每种表格代表经济的一个不同方面。
一种表格表明（具有各种技能的）各类劳动力以及雇用人的行业和服务业。同样的表格
可表明原料、土地、建筑物和机器的使用情况。另一种表格可表明根据拟议中的资源分
配情况期望各个产业的产出。还有一种表格可表明取得的收入及其用途；这份表格将表
明国民收入如何在消费、资本形成和政府服务之间进行分配。再一种表格可表明预计的
出口收入和预计的进口付款，不管是有形的还是无形的。显然，为一种经济拟订的一项
全面计划可能有长达几十页的统计材料。
在拟订生产计划方面，产生了若干问题。第一个问题是，这样做的意义何在？第二
个问题是，怎么知道应怎样使用资源——平衡增长问题。第三是连贯性问题。第四是如
何使计划的愿望成为现实。
这样做的意义何在？答案取决于经济主要是受价格指导的还是主要是受发放许可证
指导的。如果有关劳动力、建筑物或原料的使用或者有关进口、消费或资本形成的水平
的决定一贯由政府作出，那么仅仅为了保证它的决定的连贯性，它就需要对整个经济掌
握相当全面的数字。另一方面，要作出的决定越少，它需要汇集的信息也就越少。那些
受价格指导的经济没有生产计划照样运转自如；每个人都执行自己的计划，由市场机制
协调一切活动，中央只作有限的控制。
因此，拟订一项全面的生产计划的理由存在与否，取决于由一个中央机构制订详细
的经济计划的理由存在与否。在这里论述这个问题的一切细节会使我们离题太远，本作
者已经出过一部专门论述这个题目的书。大致说来，不应由中央作详细计划的理由是，
这是不民主的、官僚主义的、不灵活的，可能会造成极大的错误和混乱。这也是不必要
的。逐项作计划的理由充分得多；这就是说，应集中力量解决几个特别适于施加影响的
问题，如出口、资本形成、工业生产或粮食生产的水平问题；而让经济的所有其他部分
通过自我调节去适应供求关系。作某些计划是必要的，因为供求结果并不完全为社会所
接受；但是计划可限于这样一些方面，在这些方面，改变只是由市场力量的作用产生的
结果被认为是十分重要的。
在经济的某些部门，非常需要作逐项计划，因为在这些部门，按市价需求和供应是
不平衡的。如果发生通货膨胀，特别是如果政府试图用控制价格的办法来对付通货膨胀，
实际上整个经济都会如此。通货膨胀造成短缺，因此需要对某些基本资源进行配给或颁
发许可证，特别是粮食、某些原料、外汇及建筑能力；除非每种配给商品都有预算，表
明预料的供求情况，否则不可能进行有效的配给。除了通货膨胀以外，经济发展常常使
某些部门受到压力，虽然另一些部门可能减轻压力。全体熟练劳动力，特别是建筑业几
乎肯定会受到压力，所以对熟练劳动力的供应，特别是对这种劳动力的可能的需求，最
好能掌握尽可能充分的统计材料。如果国内生产的发展超过出口的发展，而又没有足够
的进口品取代物，那么外汇也可能受到压力。如果农业生产率落后于经济其他部门的发
展，粮食供应也可能受到压力。由于不能希望所有经济部门都协调一致地发展，经济发
展必然会使有些东西过剩，有些东西短缺，正是在经济中供求之间的不平衡最明显和最
严重的地方，需要收集最充分的情报，以确保有限的资源得到最充分的利用。
决定大多数生产计划的形式的三种最重要的短缺是缺少资本、缺少熟练劳动力和缺
少外汇。每种短缺又分别造成了三种限制，即总计划的规模决不可超出现有总资源的范
围，执行项目的方法必须是最能节省稀少的资源的，必须把能最快增加稀少物资供应的
项目置于首位。最后一点是根本的，虽然经常被忽视，对计划的真正考验不是如何有效
地为稀少物资颁发许可证或进行配给，而是如何迅速通过增加供应来消除短缺。
并不是所有国家的经济都缺少资本。在第二次世界大战结束后不久，甚至有不少国
家拥有足够的资本和足够的外汇来资助大规模的投资计划，其困难倒是在于缺少适当的
劳动力或者实际缺少钢及水泥等商品。但是，这只是由战时金融储备积累造成的暂时现
象。大多数不发达国家现在再次处于长期没有什么资本可积累的情况之下。因此既需要
使投资计划的总规模保持在现有资金的范围之内，也需要通过限制消费来增加资金。在
投资和储蓄之间保持适当的平衡是必要的，因为两者之间的实际差别会造成通货膨胀。
我们看到，有一点通货膨胀有助于资本形成，但是在工业经济中的作用比在农业经济中
大，如果要使其不破坏经济，需要加以非常仔细的控制（第五章第二节（一））。因此，
决不可让整个投资计划超过现有储蓄额加上被认为是可以允许的通货膨胀率，如果通货
膨胀的话。同时，必须使限制消费的措施成为任何旨在加快资本形成率的计划的一个组
成部分，不管这种限制采取的形式是志愿储蓄、分配奢侈品消费还是收税。我们在本章
的后面一部分（第二节（二））还要再谈这个问题。
资本短缺既影响为计划选择项目，也影响选择执行项目的方法。在选择项目时，规
则是只在每个资本单位产出的边际利润最高的方面投资。这不能光从产品能卖多少钱的
角度来计算，因为有些项目带来的利益远远超出货币收入；公用事业尤其是这样——改
进运输、水利或电力供应使其他产业增加的产出可能远远超过公用事业的收入本身表现
出来的利益。这一规则也不符合主要在资本与劳动力的比率低的项目中使用资本的情况，
因为资本使产出增加得最多的某些产业恰恰也是资本相当密集的产业，比如某些公用事
业、矿山和钢铁厂。
其次，几乎任何项目都可以用节约地使用资本的方法或以资本主义色彩较浓的方式
来执行。如果资本少，就应选择资本主义色彩较淡的方法，因为用这些方法创始成本对
连续成本的比率低，酝酿阶段短。如果在计算不同方法的比较成本时使用的利率高（高
于政府证券的利率，这种利率通常低于资本对社会的实际价值），就会自然而然地使用
这种方法。
非熟练劳动力大量过剩的国家必须特别小心谨慎，因为在这种情况下，货币工资不
反映使用劳动力的实际社会成本。
在这种情况下，如果用资本来做的事情用劳动力来做同样可以很好地完成，资本就
不具有生产性；鉴于工资水平，这种投资对资本家来说可能是十分有利可图的，但是对
整个社会来说，却是无利可图的，因为它们使失业人数增加，而产出不增加。在农业机
械化和在同家庭手工业的竞争中，最有可能发生这种浪费资本的情况（第三章第四节
（四）和（五）），因此，防止这种投资可能是可取的。有时候，这种投资即使不增加
产出，也特别具有吸引力，因为它是那么节省劳动力（比如使用推土机），或从钱的角
度来说，与手工方法相比是那么便宜，那些难以找到钱来进行公共投资的财政部长们肯
定不愿使用较贵的劳动密集方法；但是，事实仍然是，从社会观点看，在那些国家用机
起来做剩余劳动力同样能很好地完成的事情是一种浪费。如果把资本用来增加就业机会，
实施那些不能用手工来工作或手工的成本高得惊人（这是财政部长们的例外条款）的项
目，资本就能产生最大的效果。如果把资本用于已经由手工做的工作，而额外的产出在
不减少就业人数的情况下，由于需求的弹性或者由于使用资本后产品本身有了改进而能
够被吸收的话，资本可以产生同样的效果。也有这样一些行业，在那里资本增加了国民
产出，但是也减少了就业；比如，供人们消费的粮食增加了，但是由机器代替了人和畜。
对经济的决定性考验是整个国民产出的情况怎样，而不是就业或货币成本的情况怎样，
但是，实际上，在货币成本低得多的情况下，要防止用资本来代替劳动力的浪费在欧治
上是不容易的，同样，在会造成大批人失业的情况下，要防止用劳动力来代替资本的浪
费在政治上也是不容易的。
缺少熟练劳动力会造成同缺少资本一样的问题。如果缺少熟练工人，就必须节约使
用，选择那种减少对熟练工人的需求的方法。几乎可以肯定，短缺之一是管理大型企业
的技术，所以不发达国家在考虑计划时应注意小规模组织，而不是大规模组织（第三章
第二节（三））。如果要避免混乱和浪费的话，还必须使总计划保持在现有技术的范围
内。建筑计划更应如此。我们已经看到（第五章第一节），50％到60％的投资在建筑业，
而缺少建筑能力常常是妨碍加快资本形成速度的主要障碍。这不是一个不可逾越的障碍，
因为如果认真对待这个问题并采取措施来招收和培训必要的劳动力的话，迅速扩大建筑
业并不比迅速扩大军队困难。但是，令人惊讶的是，生产计划常常不写入这一条。
一个国家是否缺乏外汇取决于发展是否主要靠出口部门（第五章第三节（二））以
及引进多少外国资本。如果发展主要在国内部门（印度，澳大利亚），外汇几乎可以肯
定是困难的。在这种情况下，特别吸引人的生产方法就是节约使用进口机器或原料的生
产方法，支持赚取或节约外汇——比货币成本或货币收入多出的那部分——的产业也是
可取的。每一项发展计划都应谋求在内外贸之间保持适当的平衡。在欠发达国家的经济
中，进口额上升的速度至少同收入一样快，通常是更快。拥有多种自然资源和气候的国
家，如苏联、中国或美国，随着它们的发展，可以用国内生产来代替进口，它们的收入
有可能在不相应扩大进口的情况下增加。大多数其他国家都太小，所以做不到这一点。
随着它们的收入的增加，它们需要范围更加广泛的商品和原料，如果它们的人口迅速增
加，它们可能还需要进口更多的粮食，因此在任何发展计划中，需要把扩大能够出口的
产品及开发新市场放在首位。获得外国投资或赠款来支付部分进口的可能性使情况变得
更为复杂；这暂时减少了出口的需要，但是到了需要偿还本金和利息的时候，最终的影
响是，甚至必须使出口增长得比进口还快。在两种情况下，这个问题特别困难。一种情
况是，出口商品是粮食。如果粮食产量不迅速提高，国内需求的增长可能使国内消费者
吃掉本来可用于出口的粮食；阿根廷就发生过这种情况。另一种情况是人口过多的国家，
它必须实现工业化和打入世界工业品市场（第六章第二节（一））。发现出口商品和市
场并不总是很容易的，但是，不能仅仅由于这种原因而把这个问题撇在一边。
缺少外汇往往只是反映了未能在制造业和农业的增长之间保持适当的平衡。如果其
中一个部门扩大了产出，其影响就是增加了对另一个部门的产品的需求，任何短缺都会
造成国际收支的紧张。工业的迅速增长要求农业也迅速增长。产业工人需要更多的粮食。
工厂需要从农村招收劳动力；需要扩大农民的市场来吸收生产出来的消费品；或者需要
农民的储蓄或税收来为工业建设提供资金。同样，如果农业发展了，它需要工业也发展，
以吸收它的产品和劳动力以及向农民提供更多的消费品和资本货物。人均农业生产率如
停滞不前，就会妨碍工业的发展和造成国际收支的紧张，因为工业的发展需要增加进口，
可能不得不把它的剩余产品作为出口品处理掉。反之，如果农业生产率上升，工业生产
必须更快发展，因为对粮食的需求比人均收入增长得慢，而对制成品的需求比人均收入
增长得快。平衡增长并不是同步增长，而是根据不同的需求增长率按比例增长。如果像
澳大利亚或阿根廷那样忽视工农业之间的平衡或者像苏联那样拙劣地处理这种平衡，就
会妨碍进一步取得进展；日本的发展计划在这方面显然比提到的其他国家优越。
只要测验生产计划的各个部分的内部协调性，就可看出这个计划是否缺乏平衡。首
先，可测验整体平衡，看看整个计划与可动用的资源是否相当。例如，一项列出各类熟
练劳动力的人力预算将表明这项计划所需的各类劳动力是否超过实际能得到的劳动力。
对原料、资本、外汇、运输设施、建筑物或其他任何可能是稀少的资源都可以作出同样
的预算。
这种全面的测验应考虑整个经济对投入的需求。其次，可测验对产出的需求。从对
预算的研究中可以看出，消费是如何随着收入的增长而增长的。这种测验表明，根据预
测的收入水平，预测的粮食供应是否同预测的需求相符。同样的测验表明，同预测的供
应相比，消费工业品的市场有多大以及同要求消费者储存的储蓄额相比，预测的储蓄额
有多大。然后，就可使用里昂惕夫的投入—产出方法对个别产业进行测验。
可以把预测的投入同扩大预计会提供部件、运输能力、水和技术服务等产业的产出
的计划相比；可以把预测的产出同预计将扩大的出口、消费需求及将吸收副产品和其他
中间产出的工业相比。由于关键部分往往是建筑，必须特别注意预测的建筑材料和部件
——特别是水泥、砖、钢材和木材——的产出，以确保这些材料得到充分供应，不管是
国内生产的还是进口的。在农村地区，主要困难之一是水，所以要研究的重点之一是计
划谋求在多大程度上保护和扩大乡村的水源。
如果得到必要的信息，有许多统计测验可以表明生产计划是否缺乏平衡。当然主要
困难是得不到信息。所需的统计资料——预算研究报告、消费函数、人力调查、产出调
查、投入—产出表、国民收入表等等——并不总是存在的，或者可能有很大的误差。即
使数字是正确的，需求和产出的关系也会发生难以预料的变化。所有的产出和出口预测
都取决于执行计划的措施和效率，而这肯定是难以预料的。一项生产计划在很大程度上
是实现一种希望；它的确切数量是无法确定的；它只不过表明希望在各个部门达到的一
般数量级。同样，不管计划多么初步，都应测验其内部的协调一致性，不管这种测验是
多么初步，因为否则的话，各个部门之间可能完全失去平衡。在这种问题上，最好依靠
数字和预测，而不要光靠预测，即使数字本身有一部分也是以预测为基础的。
迄今，我们的论述还只同文字工作有关：为经济的各个部门确定目标。但是，归根
结底，真正重要的自然不是纸上的目标，而是把资源用于正确方向的措施——培训劳工、
提高粮食生产率、节制消费、刺激投资等等。这是计划中最困难的部分，也是常被忽视
的部分。如果计划同公营经济部门有关，执行起来就比较容易；困难在于使私人经济部
门做需要它做的事情——使劳动力进入正确的部门或参加培训班；
使企业家投资或使公众储蓄；使农民采用新技术；或者使外国人发挥他们作为放款
人、买主或技术人员所应起的作用。对一项生产计划的重要考验是它对私人的效率如何。
为了取得私人的合作，政府依靠说服、力量和报酬。说服只是一种佐料；人们决不
会仅仅因为政治家告诉他们说他们的行动符合公众利益而行事长期违背自己的私人利益。
为阐明计划的主要目标而发表演说和进行宣传是有用的，取得人民的热情支持是非常可
取的，但是如果人人都看到能从计划中得到什么，计划取得成功的可能性就会大一些；
如果计划要人们去做他们得不到什么好处的事情，计划取得成功的可能性就会小些。力
量的用途也是有限的。可以从反面使用力量来防止人们做你不希望他们做的事情。但是
如果要让人们做你希望他们做的事情，力量用途的局限性就大得多，在民主国家更譬如
此。因此，粮食可以实行配给，对原料或建筑材料可以发放许可证，以防止有人得到过
多的东西；但是正如苏联所发现的那样，不能强迫企业家对工业投资，不能强迫农民有
剩余粮食。发放许可证有些可能是需要的，只有限制不可取的东西，可取的东西才更有
可能出现。但是执行发展计划的主要手段必须是报酬。如果要劳工做需要他做的事情，
就必须使工资有适当的差别。如果要农民合作，就必须使他们的劳动环境值得进行这种
合作。如果要使企业家投资，就必须有获得适当利润的很大可能性。保证一项生产计划
成功的最好方法在很大程度上是对希望予以阻止的活动征税，对希望予以鼓励的活动提
供（某种）补贴。
另一个教训是，如果生产计划需要取得私营部门的合作，在作计划时应征求私营部
门的意见。这在政治上并不总是容易的。欠发达国家的一些政府对整个私人企业，特别
是对外国企业是敌视的，不会让这些阶级参加生产计划的制订工作。
只有企业家认为参加合作有利可图时，它们的生产计划才能行之有效，但是这些政
府却极力避免得益和合作，当它们的计划一无所获时，它们感到十分意外。对付农民也
是同样困难的。有些国家的政府是地主统治的，他们不愿意实行土改，而不实行土改，
农民就没有增产的积极性。另一些国家的政府眼睛只盯着用农民的部分盈余来为资本形
成提供资金。如果一个政府得到资本家和农民两者的支持，它就很可能有所作为，但是
在实行痛苦的措施时能保持政治信心的政府太少了，至少在民主世界是如此。
为了执行计划，可能需要进行非常密切的合作。政府希望企业家对某些方面投资，
企业家肯定是不愿意的。它的机构必须进行研究，提供信息，它还可能必须提供一些资
本和对市场或红利作出担保。在政府试图鼓舞、指导和刺激私人企业家的经济中，企业
和政府在很大程度上是彼此混杂的，日本的情况就是这样。同农民也需要进行同样密切
的合作。政府机构进行研究，试图说服农民改变方法，向他们提供贷款，帮助销售，增
加对村庄的供水等等。除非得到农民的信任，否则许多工作会一事无成。
由于难以从个人那里得到所需要的反应，无论如何，难以得到符合政府要求的反应，
有些政府就想不要私人生产者的合作而进行发展。如果农民行动迟缓、持怀疑态度或坚
持高粮价，这些政府就建立国营农场，集中力量增加在其控制范围内的产出。这就是苏
联在19世纪20年代（集体化以前）实行的政策，这种态度也导致英国政府在非洲实施大
规模的农业机械化计划，而不是把钱花在刺激非洲农民的生产上。当苏联的这一政策失
败时，政府就迫使农民组织集体农庄，农民必须叫怎么干就怎么干，而不是放宽它的高
税收和低价格的政策。对工业家也可能采取差不多的态度。有些国家的政府认为，私人
企业作为刺激和作为进一步发展的资金来源所需要的利润太高了，为繁荣付不起这笔代
价。它们规定低价格，低利润。当这种做法影响投资时，它们就采取公共行动来做这件
事情。这就把寻找资本、技术知识、管理技巧和为实现工业化所需要的进取精神的过重
的担子揽到了自己的身上。在欠发达国家的经济中，所有这些因素都是缺少的。经济发
展是如此困难，以致人们认为，调动现有的一切知识和积极性是可取的，至少在起步阶
段是如此，但是，显然，并不是所有人均产量很低的国家的所有政府都同意这种看法。
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